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自发式城镇化与助推式城镇化的比较分析

2017-07-27

  关注城镇化,首先要关注城镇化本身的发展。在加快推进城镇化的过程中,出现了一些因地制宜、各有特色的发展模式。根据不同的标准,可以做出不同的分类。以引起城镇化的主推角色和直接动因为标准进行分类,可以将它们归纳为自发式城镇化和助推式城镇化两种模式。两种模式在主推角色、直接动因、具体功能和实效、运行方向等方面各有特色,也各有利弊,在推进城镇化的过程中发挥着各自的作用。

  一、城镇化内涵的界定

  2012年中央经济工作会议在阐述积极稳妥推进城镇化时强调,“要构建科学合理的城市格局,大中小城市和小城镇、城市群要科学布局,与区域经济发展和产业布局紧密衔接,与资源环境承载能力相适应。”可见,作为我国国家战略概念的城镇化,同时包含着城市化和都市化的内涵,是一个层级分明、体系完整的城市格局的实现过程。上海交通大学刘士林教授认为,“从层级体系的角度看,当今农业人口和资源等的现代化进程主要可分为三种形式:一是以县城(县级城市化区域)为中心的城镇化,二是以大中城市(区域性城市群)为中心的城市化,三是以国际大都市(世界级城市群)为中心的都市化。”

  由此,城镇化的内涵至少应包含以下五种:第一,城镇化是农村、农业和农民现代化的进程,是当前解决“三农”问题的一体两面;第二,城镇化是资源节约型、环境友好型区域经济发展和安定和谐社会建设的重要载体;第三,城镇化是新的城市格局的实现路径;第四,城镇化应打破城乡二元结构,促使城乡人口、资源、公共服务等因素的自然流动;第五,在城镇化过程中,应特别注意建立层级理念,分层分级设定目标,因地制宜推动落实。

  二、自发式城镇化模式与助推式城镇化比较分析

  (一)两种模式的内涵

  1.自发式城镇化模式。所谓自发式城镇化,是指以当地群众为城镇化主推角色,以适应经济社会发展水平而自然升级,或者为解决发展中遇到的实际问题为直接动因,由群众自发选出代言人,做出城镇化的决定,并自下而上经过层层审批而进行的城镇化模式。这种模式下,城镇化是经济社会自然发展的产物,或者被视为解决现实问题的途径。虽然在目前的城镇化过程中尚属少数,但也有成功范例。自发式城镇化是在我国城镇化进程中自然生成的一种发展模式,与1978年安徽凤阳小岗村

  18位农民率先开辟家庭联产承包责任制非常相似。这种模式最大的特点是由当地内因激发而进行。其基本内涵为:一是城镇化是当地群众的自发要求;二是当地群众或由群众选定的代言人是城镇化的主要策划组织实施者;三是充分利用内部和外部两种资源,在释放既有资源的基础上获得新的资源;四是自觉考虑产业转型升级,与城镇建设自然融合。

  2.助推式城镇化模式。所谓助推式城镇化,是指以当地政府为城镇化主推角色,以推动当地经济社会全局发展为直接动因,自上而下推行的城镇化模式。这种模式下,城镇化多被当作是推动经济发展的重大引擎。这种模式在目前的城镇化过程中占据绝对优势,是推进城镇化的主要模式,发挥着主要作用。我国城镇化发展模式与世界上其他国家相比较,存在着诸多不同,特别是各级政府在其中扮演的角色不可忽视,起着主导甚至是主宰的作用,这是助推式城镇化模式的最核心内涵。由此衍生,助推式城镇化模式的基本内涵主要有:一是以各级政府为主要发起、决策和组织实施者,从全局视角审视城镇化,进行全局设计、全面推进;二是城乡各类资源得到统一调度、统筹安排,公共服务和社会保障等得到合理分配;三是城镇化与招商引资、产业升级、社会建设等项工作同步规划、同步实施。

  (二)两种模式内涵的比较分析

  1.从城镇化的主体推动者比较分析:助推式城镇化模式的主体推动者是当地政府,而自发式城镇化模式的主体推动者是当地群众。由此会引起城镇化运行方向的不同:前者是自上而下的城镇化,当地政府是主动作为者,相关群众是被动接受者。后者则是自下而上的城镇化,群众是主动作为者,主要组织者是从群众中自发产生出来的,当地政府是被动接受者。反映到现实工作中,这种不同会直接影响城镇化的推进:在助推式城镇化模式下,由于群众是被动接受者,在土地流转、房屋拆迁、相关待遇享受等方面具体工作推进中,会产生诸多方面的质疑,导致工作推进难度加大。而在自发式城镇化模式下,由于城镇化是群众意愿的自然发起,是其自身的发展需要,在具体工作的推行过程中,就会更多一些理解,工作推进也会相对顺畅。

  2.从城镇化的直接动因比较分析:助推式城镇化模式的直接动因是整体上推进城市建设、发展经济,带有一定的强制性,这种动因后的直接效果是城镇面貌得到改观、产业结构得到调整,而全方位、深层次惠及群众的效果显现需要较长时间。自发式城镇化模式的直接动因,就是全面改善群众生活,或者直接解决群众所面临的难题。由于群众的要求强烈,而城镇化的效果能够随时显现出来,会自发形成高度共识与强大合力,推进城镇化高效完成。

  3.从利益协调的角度比较分析:助推式城镇化模式需要统筹考虑全局利益,在人口安

  置、资源配置、政策制定、基础设施配套和公共服务覆盖等方面,需要从整体安排。这样,就会在事实上触及群众的固有利益,引起群众的抵触情绪。而自发式城镇化模式主要是从局部的利益出发,在所涉及的群众这样一个小圈子里考虑土地流转、房屋拆迁所得利益的再分配,并且能够争取到除局部既有利益之外的外部利益(比如上级资金、政策等的扶持,外来资金的注入等),这种情况下的利益协调自然是相对容易。

  (三)直接效果的比较分析

  1、助推式城镇化模式的直接效果。从近年来城镇化的总体情况看,助推式城镇化模式的直接效果主要表现在:一是硬环境建设效果明显,高楼林立,环境优美,水、电、路、气、通信等基础设施配套齐备;二是公共服务项目逐次推进,教育、文化、卫生、医疗等硬件建设同步完成,医疗保险、养老保险等社会保障政策也同步跟上。但在人气聚集、产业支撑、就业保障等方面显现不足。

  2、自发式城镇化模式的直接效果。从已成功的案例看,自发式城镇化模式的直接效果除硬环境得到全面改善、公共服务同步跟上外,还有三种直接效果显现:一是群众遇到的实际问题得到解决;二是产业得到升级;三是群众就业得到同步安置,人气聚集明显。

  两种模式产生的直接效果有共同之处,就是硬环境和公共服务的改善。不同之处在于:自发式城镇化模式满足群众的需求、解决群众要求解决的问题更加的直接和明显。

  三、启示与对策

  (一)城镇化需内因驱动与外力推动相结合

  马克思唯物辩证法认为,内因是事物自身运动的源泉和动力,是事物发展变化的根本原因。外因是事物自身之外的动因,是事物发展变化的第二动因。内因是根据,外因是条件,外因通过内因起作用。在城镇化过程中,群众的自发需求和当地经济社会发展水平共同构成内因,是城镇化的根本源泉和动力,在城镇化过程中起着决定性作用。政府推动等外力推动是外因,是城镇化的条件,是城镇化的第二动因,政府推动等外力必须通过群众愿意和符合当地经济社发展水平这个内因才能推进城镇化。正确认识这种关系,对于找准城镇化动因、主体、路径等具有重要的意义。

  (二)围绕惠民利民这个核心,推进“以人为本”城镇化

  顺利实现“以人为本”城镇化的核心是惠民利民。河北经贸大学特聘教授李炳亮认为,宜居、宜业、宜心是“人的城镇化”需要满足的三个基础条件。要满足这三个基础条件,关键是让农民工真正变成城镇人口,核心是让农民工享受到与城镇人口均等的就业机会、各种公共服务和社会保障政策。在助推式城镇化模式中,要实现农民工到城镇人口身份的转变,从而达到机会和待遇的均等享受,面临着户籍制度、土地政策、行政区划政策等道道关口,

  实际操作困难重重。而在自发式城镇化模式中,由于当地经济社会发展水平已经具备城镇化所需的宜居、宜业、宜心等基础条件,或者城镇化的目标直指影响居住、就业和身心愉悦等的问题,城镇化的过程与其合二为一,农民在不需要转变身份的情况下,便可以享受到均等的就业机会和社会保障,实现“以人为本”的城镇化更加畅通。比较可知,要顺利实现“以人为本”的城镇化,必须围绕惠民利民这个核心。

  (三)以新型土地合作化解土地流转难题

  新型土地合作是化解土地流转难题,推进城镇化的关键。家庭联产承包责任制在改革开放三十多年的时间里,实实在在地发挥了其特有的作用,调动了农民生产积极性,提高了农业生产效率,加快了我国农业发展速度,大大地改善了农民生活质量。然而,当前的形势已经发生了巨大变化:大型农机具的广泛使用,高新科技与农业生产的深度融合,新型生产模式的不断推广,使农业生产率得到了空前提高,必然要求土地的规模化、集约化经营,对农业劳动力的需求量日渐减少;随着农业市场化进程的不断深入,仍然以传统模式生产经营的农户,其产出获益相比较与现代化的生产经营模式,已经明显表露出远远落后于现实发展、应当被淘汰的状况,这种现实情况也已经是绝大多数农户的切身体会;大量农村富余劳动力进城务工追求更高回报,致使“空心村”大量出现,土地抛荒现象严重,虽然农业税取消后曾刺激了农民对土地的新一轮追逐热潮,然而其追逐土地的目的并非耕种,而是获取各种农业补助,实际的土地抛荒现象仍然不能消减,等等。这种形势的新变化,为在保证农民土地承包权益前提下探寻新型土地合作形式提供了可能性和可操作性。我国江苏、浙江等南方不少地区已经出现的土地流转合作社,以村委会为主体,以入股的形式将村民承包地流转后整体开发,村民每年以分红形式获得土地收益,在解决土地流转难题的同时确保了农民因土地获益的权利,在消除土地抛荒的现象的同时提高了土地利用率,也为城镇化提供了发展空间。

  (四)产城结合化解“造空城”尴尬

  目前我国城镇化过程中出现的“造空城”的尴尬现象,究其根本原因是“留不住人”:新建的城镇虽然居住环境大大改善,但却因为产业支撑严重不足,提供的就业机会和岗位远远不能满足人们的需求;而居住在新环境中的人们生存成本自然要提高不少,这也就逼迫着这些人寻求更高报酬的生产经营方式或工作岗位,如果当地对这个需求不能满足,他们就只能放弃良好的居住环境,再次离开家乡外出打工。而从本文中对自发式城镇化的分析中不难看出,自发式城镇化之所以能够继续保持足够的人气,原因也正是在于同时提供了足够的就业机会或者是与新的居住环境相对应的社会保障及福利待遇。因此,城镇化一定要走产城结合的道路。具体来讲,一是大力发展现代农业,推进农业产业化、市场化、规模化发展,更加细化农业产业分工,拉长产业链条,提供更多就业机会和岗位,这样还可以同时解决“三农问题”;二是深挖当地发展优势和潜力,通过招商引资加快发展二三产业,特别是要注重独具地方特色的新型产业发展点的培育;三是在培育当地实力企业做大做强的同时推进当地的城镇化。这种城镇化的模式,在欧美很多国家已经成功。当地实力企业要进一步做大做强,就需要更为广阔的发展空间、产业工人等,而这些通过推进当地的城镇化可以解决。双方各取所需、各展所长,由实力企业直接投资城镇化,所腾出的空间由该企业直接用于扩大再生产,所产生的就业机会和岗位首先选择当地居民,既实现了产业发展升级,又推进了城镇化,而且能够破解“造空城”的尴尬。

  (五)培训新型农民化解就业难问题,聚集城镇化必须的人气

  当前,农民就业难主要集中在年龄大、素质低的农民群体当中。培训新型农民就是要通过专业技术技能的培训,提升农民综合素质和技术技能水平,使其更加适应经济社会发展的新形势和新要求,增加就业选择机会,拓宽就业门路。《2012年全国农民工监测调查报告》显示:农民工以初中文化程度为主,青年农民工和外出农民工文化程度相对较高。没有参加过任何技能培训的农民工占多数,青年农民工参加农业技术培训的比例低。这种受教育程度和接受技能培训的现状,直接决定了农民工从业仍以受教育程度和专业技术技能要求较低的制造业、建筑业和服务业为主,从事建筑业的比重提高,那些对受教育程度和专业技术要求较高的行业和岗位,农民工往往是望而兴叹、难以胜任。而从产业发展的现实情况看,一、二、三产的发展层次越来越高,对从业人员的综合素质和专业技术技能的要求也越来越高。将来,不管是就近就业,还是外出务工,都需要农民进一步提升自身素质和技术技能水平以适应新的就业要求。培训新型农民,应当以实用为原则,特别应该结合当地产业发展所需进行定向培训,或者说,应当与用工单位联合进行订单式培训。这样,农民在接受培训之后就可以直接进入工作岗位,获得工作取得报酬,从而留在当地,不再需要外出务工。(作者:党校政治教研处讲师 华国宏)